第四章 一般规定
本章导言
本章是所有权的“一般规定”。该章规定了所有权的含义;所有权与用益物权、担保物权的关系;专属于国家的财产所有权的保护;征收及其补偿;对耕地实行的特殊保护;征用及其补偿等内容。所有权的一般规定是对所有权编中的共同问题和重要问题所作的规定。本章关于所有权的含义、所有权与用益物权、担保物权的关系的规定，属于所有权编中的共同性规定，适用于所有权编的其他各章。本章关于专属于国家的财产所有权的保护、征收及其补偿、对耕地实行的特殊保护、征用及其补偿等内容的规定，是对所有权编中的重要问题所作的规定。
第二百四十条 所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利。
释义
本条是关于所有权含义的规定。
根据本条规定，所谓所有权，是指所有人对自己的不动产或者动产依法享有占有、使用、收益、处分的权利。所有权是物权的一种最典型的法律形态,具有物权的一般特征。所有权与其他物权相比较，具有以下法律特征：
1.完全性。所有权人对自己的不动产或者动产，在法律允许的范围内全面地享有占有、使用、收益、处分的权利。因此,所有权是完全物权，是他物权的基础和源泉。而士地承包经营权、建设用地使用权、地役权、宅基地使用权、居住权、抵押权、质权和留置权等他物权都只能在一定范围内支配标的物，他物权人只享有所有权的某一项或者某几项权能。所以，他物权又称限制物权。
2.单一性。所有权人对自己的不动产或者动产的支配，不是占有、使用、收益、处分权能的简单相加，而是具有统一的、整体的支配力。正是由于所有权具有单一性，所以，所有权本身不能在时间上或者内容上进行分割。在所有的不动产或者动产上设立一项用益物权或者担保物权，不是将所有权的一部分加以转让，而是属于创设一项独立的物权。
3.恒久性。所有权的存在没有期限限制。任何对所有权存续期限的约定,都是无效的。这一点与他物权不同。他物权是有期限的，即只能在法定或约定的期限内存在,期限届满后权利即消灭。
4.弹力性。由于他物权的设立，所有权的占有、使用、收益、处分权能与作为整体的所有权相分离。例如，在国家所有的土地上设立建设用地使用权，建设用地使用权人依法对国家所有的士地享有占有、使用和收益的权利。同时，这种分离是暂时的，当他物权消灭时，所有权便恢复至它的圆满状态。例如，建设用地使用权终止时，国家对士地的占有、使用、收益和处分权能便复归原位。
根据本条规定，所有权具有以下四项权能：
1.占有。占有是指对不动产或动产的实际掌握、控制。占有是对不动产或动产进行使用的前提。占有作为所有权的一项基本权能，所有权人可以合法地占有自己的不动产或动产。当然，非所有人也可以基于合法的原因取得他人不动产或动产的占有权能。
2. 使用。使用是指对不动产或动产进行利用，以实现不动产或动产的使用价值。该使用权能是以对不动产或动产的占有为前提的。但是，使用权能仍是一项独立的权能，在某些情形下，享有物的占有权能不一定就享有物的使用权能。例如，质权人、保管人就只能对标的物进行占有而不能对标的物进行使用。
3.收益。收益是指收取由标的物产生出来的经济价值。由标的物所产生的经济价值，,包括由标的物产生的孳息(天然孳息和法定孳息），以及使用标的物产生的利润等。收益权能是所有权的一项重要权能，但它可以与所有权
分离。例如，国家将国有土地使用权出让给有关单位，有关单位对国有士地享有占有、使用和收益的权能，而士地的所有权属于国家。
4.处分。处分是指依法对不动产或动产进行处置。处分有法律上的处分与事实上的处分两种形式。法律上的处分是依照所有权人的意愿,对不动产或动产进行的处置。例如，所有权人将自己的不动产或动产转让给他人、为他人的债务设定担保等。事实上的处分是对不动产或动产的物质形态进行变更或消灭。例如，将房屋拆除、食品被吃掉等。
第二百四十一条 所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权。用益物权人、担保物权人行使权利，不得损害所有权人的权益。
释义
本条是关于设立他物权的规定。
根据本条规定，所有权人在自己的不动产或动产上设立用益物权和担保物权，是所有权人行使所有权的具体表现。依据本法第323条的规定,用益物权是对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。可见,所有权人通过在自己的不动产或动产上设立用益物权，将不动产或动产的占有、使用、收益权能交由用益物权人行使。例如，集体土地所有权人在自己的土地上为农户设立土地承包经营权,那么土地承包经营权人便对集体所有的土地享有占有、使用、收益的权利。依据本法第386条的规定，担保物权是在债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现担保物权的情形，依法享有就担保财产优先受偿的权利。据此，所有权人可以将自己的不动产或动产为自己的债务或他人的债务向债权人提供担保。当所有权人或债务人不履行到期债务或发生当事人约定的情形时，债权人有权就用于担保的不动产或动产卖得价款优先受偿。
根据本条规定，用益物权人、担保物权人可以依法对他人所有的不动产或动产享有用益物权、担保物权。但用益物权人、担保物权人行使权利，不得损害所有权人的权益。例如，土地承包经营权人应当依法保护和合理利用土地，不得给士地造成永久性损害。以动产设立质权的，质权人应当妥善保管该动产,不得造成该动产损毁、灭失,否则,应当承担赔偿责任。
第二百四十二条 法律规定专属于国家所有的不动产和动产,任何组织或者个人不能取得所有权。
释义
本条是关于专属于国家的财产所有权的规定。
根据先法、本法和其他法律的规定，下列财产属于国家所有：
1.城市的土地，以及法律规定属于国家所有的农村土地和城市郊区的土地。
2. 矿藏、水流、海域。
3.森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，但是法律规定属于集体所有的除外。
4. 法律规定属于国家所有的野生动植物资源。
5.无线电频谱资源。
6. 法律规定属于国家所有的文物。
7.国防资产。
8.铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，依照法律规定为国家所有的,属于国家所有。
9.专属于国家所有的其他财产。
专属于国家的不动产或动产范围十分广泛，不限于上述法律所列举的不动产或动产类型。本条规定，专属于国家所有的不动产和动产，任何组织或者个人不能取得所有权。这是因为：国家所有权本质上是社会主义全民所有制在法律上的表现。由于现阶段不可能由社会全体成员直接占有社会生产资料,单个社会成员也不可能代表全体社会成员支配生产资料，因此，必须由国家来实现对全民生产资料的支配。公有制的建立，使社会主义国家能够按照全体人民的共同利益,对全民所有制领域的经济活动进行统一领导和必要管理。社会主义全民所有制在法律上表现为国家所有权，有其客观必然性。正是基于此，专属于国家的不动产和动产，任何组织或个人均不得据为己有。
第二百四十三条 为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产。
征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。
征收组织、个人的房屋以及其他不动产,应当依法给予征收补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。
任何组织或者个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。
释义
本条是关于征收的规定。
本条规定的征收，是指国家以行政命令方式取得他人财产所有权的行为。从性质上来看,征收是国家取得所有权的一种特殊形式，也是对他人财产所有权的一种限制。因此，本条第1款规定，国家征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产,必须是为了公共利益的需要。这与我国宪法的规定是一致的。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”马克思指出：“正是由于私人利益和公共利益之间的这种矛盾，公共利益才以国家的姿态而采取一种和实际利益(不论是单个的还是共同的）脱离的独立形式，也就是说采取一种虚幻的共同体的形式。”而对公共利益的含义，在理论上存在着不同的观点。在不同国家和地区的不同发展阶段,公共利益的界定也有所不同。鉴于此,本法对公共利益的概念没有作出统一的具体界定。
而2011 年国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条中对公共利益的范街进行了规定，具体如下：（1）国防和外交的需要。根据《国防法》的有关规定，国防是指国家为防备和抵抗侵略，制止武装颠覆，保卫国家的主权、统一领土完整和安全所进行的军事活动，以及与军事有关的政治、经济、外交、科技、教育等方面的话动，是国家生存与发展的安全保障。外交通常是指一个国家为了实现其对外政策，通过互相在对方首都设立使馆，派遭或者接受特別使团，领导人访问，参加联合国等国际组织，参加政府性国际会议,用谈判、通讯和缔结条约等方法，处理其国际关系的活动。就征收而言，国防需要主要是建设国防设施的需要，外交需要主要是建设使馆的需要等。（2）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要。依据《划拨用地目录》(国士资源都会第9号)的规定，能源、交通、水利等基础设施包括石油天然气设施;煤炭设施;电力设施;水利设施;铁路交通设施;公路交通设施;水路交通设施;民用机场设施;等等。（3）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利 、市政公用等公共事业的需要。（4）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要。依照《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》(国办发【2010】4号)的规定，保障性安居工程主要包括:城市棚户区改造;廉租住房区经济适用住房；限价商品住房、公共租赁佳房;农村危房;等等。（5）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。《城乡规划法》第31条规定：“旧城区的改建,应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。”由政府依据该法的规定进行的旧城区改建，属于公共利益的需要。（6）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。这是一项兜底条款，公共利益的范围还包括法律、行政法规规定的其他方面。此外，《土地管理法》第45条对公共利益也进行了规定，具体是指：（1）军事和外交需要用地的;（2）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的;（3）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的;（4）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的;（5）在土地利用,总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的;（6）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。
根据本条规定，征收应当依照法律规定的权限和程序进行。《土地管理法》第46条对征收集体所有的土地的权限和程序作了明确规定。征收下列土地的，由国务院批准：（1）永久基本农田;（2）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;（3）其他土地超过七十公顷的。征收上述规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。征收农用地的,应当依照规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批;经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的,应当依照规定另行办理征地审批。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二章对征收国有土地上的房屋的权限与程序也加以了规定。具体如下：（1）确需征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建,应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。（2）房屋征收部门拟定征收补偿方案,报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。（3）市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前,征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
本条第2款是关于征收集体所有土地进行补偿的规定。为了保护集体和农民个人的权益，本法规定征收集体所有的士地，依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。根据《土地管理法》第48条的规定，征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。
本条第3款是关于征收组织、个人的房屋及其他不动产予以补偿的规定。为了保障组织、个人的权益，本法规定征收组织、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予征收补偿;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三章对征收国有土地上房屋的补偿范围作了具体规定。即作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（1）被征收房屋价值的补偿;（2）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（3）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。《土地管理法》第48条规定，征收农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿,采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。
征收补偿费用属于集体、有关组织或个人所有。为了避免现实生活中出现征收补偿费用不到位、侵占补偿费用等行为，本条第4款规定，任何组织或者个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。
第二百四十四条 国家对耕地实行特殊保护,严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。
释义
本条是关于对耕地实行特殊保护的规定。
耕地作为人类赖以生存和利用的基础性资源，是社会永续发展的命脉。中国耕地资源总量居世界第4 位，但国土广袤并不能遮盖人均耕地少、高质量耕地少和后备资源少的窘境。根据自然资源部发布的《2017中国土地矿产海洋资源统计公报》,2016年年末，全国共有农用地 64512.66 万公顷,其中耕地13492.10 万公顷(20.24 亿亩)。2016年，全国因建设占用、灾毀、生态退耕农业结构调整等减少耕地面积 34.50万公顷，通过士地整治、农业结构调整等增加耕地面积 26.81万公顷，年内净减少耕地面积7.69万公顷。为了切实保护护耕地，本条作了原则性规定。
早在20世纪80年代,中央政府就开始高度重视对耕地的保护，并出台了相关政策。1986年《中共中央国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》首次提出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策；1998 年《土地管理法》确立了耕地保护基本国策的法律地位。根据《土地管理法》等法律法规的规定，对耕地特殊保护的制度如下：
1.国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划,监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。
2.县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。
3.国家实行永久基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划为永久基本农田,实行严格保护：（1）经国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地;（2）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田和已建成的高标准农田;（3）蔬菜生产基地;（4）农业科研、教学试验田;（5）国务院规定应当划为永久基本农田的其他耕地。各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上,具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况规定。
4.非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地;可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
5.禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的,应当由原耕种该耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种;一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费;连续二年未使用的，经原批准机关批准,由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权;该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
此外,征收集体所有的土地，必须符合法律规定的权限和程序。对此，本法第243 条和《士地管理法》已作了明确规定。
第二百四十五条 因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用组织、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后,应当返还被征用人。组织、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。
释义
本条是关于征用的规定。
征用是指国家因抢险救灾、疫情防控等紧急需要而强制使用组织、个人的不动产或者动产的行为。我国《宪法》《土地管理法》《国家安全法》《传染病防治法》等法律都对征用作了规定。例如，《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
依据本条的规定，征用具有以下特征：
1. 征用是国家通过行使行政权,对组织和个人财产权的限制。正是由于征用发生的前提是国家因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，所以征用他人的财产不需要征得其同意,这实际上是对财产权人权利的限制。不过,征收与征用有所不同。征收将导致被征收人所有权移转，征收人取得被征收财产的所有权;而征用仅引起使用权的移转，主要表现为对所有权的限制,而不发生所有权的移转。征用只是临时使用他人的财产，征用结束后应将被征用的不动产或动产返还给他人。
2.征用的目的是抢险救灾、疫情防控等紧急需要。在抢险救灾、疫情防控等紧急状态下，国家需要动用一切人力、物力进行救助，因此,法律允许国家以行政命令征用组织、个人的不动产或者动产。
3.征用必须符合法律规定的权限和程序。之所以这样规定，是因为：一方面,为了保护组织、个人财产权的需要。征用是对组织、个人财产权在一定期限内的限制。为防止损害被征用人的利益，必须强调要遵循法定的程序，通过程序来保障财产权人的合法权益。另一方面,有利于政府依法行政，避免滥用职权。例如，《传染病防治法》第45条规定：“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区城内紧急调集人员或者调用储备物资,临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。
4.被征用人有获得补偿的权利。由于征用实施后，合理解决财产权人的补偿问题是维护公民财产权益、保持社会稳定的重要步骤，所以本条规定单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿。
